Sin un diagnóstico correcto nunca habrá una reforma eficiente.
Por Jorge Fabra Utray, miembro de ECONOMISTAS FRENTE A LA CRISIS
Antes de empezar, es necesario advertir que, en contra de la falsa idea que se trasmite como argumento de oportunidad, las inversiones de las empresas en activos complejos no se recuperan sólo a través de los fondos de amortización sino también a través de los beneficios que se distribuyen, de las provisiones y de la constitución de reservas. Si la contabilidad de las empresas no representara la realidad económica de los procesos de recuperación de las inversiones –en el caso de que estos se hayan producido en términos económicos- la gestión económica de las empresas podría ser calificada, cómo poco, de imprudente.
A este tipo de comportamientos no suelen escapar las grandes empresas quecarecen de propietarios identificables. La banca es un ejemplo en plena actualidad. Y suelen estar incentivados por la búsqueda de resultados cortoplacistas, muy queridos por los accionistas anónimos y episódicos de las grandes empresas en quienes los ejecutivos encuentran, casi siempre, amparo. Amparo que no es ajeno a sus altas y recíprocas retribuciones.
Además, la politica de amortizaciones de las empresas dispone de grados nada despreciables de discrecionalidad que ejercen a traves de la imputación a unos u otros activos de gastos generales, de gastos financieros activables y de gastos fijos de mantenimiento, más si tales activos son calificables de complejos. También disponen de ciertos márgenes para distribuir los fondos de amortizacion que se realicen entre unos u otros activos, márgenes que se agrandan si las empresas son multinacionales y disponen de cierta maniobralidad para cargar las amortizaciones en unos u otros activos dependiendo del regimen regulatorio al que esten sometidos y del régimen fiscal existente en cada país donde la empresa realiza sus inversiones.
Dos definiciones del Déficit Tarifario
El Gobierno y las empresas UNESA definen el déficit tarifario como la diferencia entre los costes de la electricidad y la tarifa que pagan los consumidores.
Una definición alternativa: El déficit tarifario es la diferencia entre los costes de la electricidad reconocidos por las normas regulatorias y la tarifa que pagan los consumidores.
La diferencia entre una definición y otra es “costes” frente a “costes reconocidos”. La diferencia es la palabra “reconocidos”. Es una diferencia esencial. Según la primera definición el déficit tarifario sería un déficit económico. Según la segunda, el Déficit sería, tan sólo, un déficit regulatorio.
¿Cuál es el fondo de la cuestión?
Con la regulación vigente, toda la electricidad es retribuida en el mercado al precio de la oferta marginal. Es decir, todos los kWh, con independencia de la tecnología con la que hayan sido producidos, son retribuidos con el mismo precio que cobra por su electricidad la central que utilice el combustible de mayor coste. Es decir, el coste marginal del sistema determina la retribución de todas las centrales con independencia de cuales sean sus costes variables y y suys costes medios.
En definitiva, la regulación del mercado de electricidad, tal y como está regulado por la Ley 54/97 del SE, ignora el mix energético a partir del cual es cubierta la demanda. Si todas las centrales que nos suministran electricidad fueran centrales de gas natural, el precio del mercado y, por tanto, el coste de la electricidad para los consumidores, sería el mismo. De nada sirve que en nuestro mix energético contemos con centrales nucleares e hidroeléctricas que producen 80 Millones de MWh, el 30% de la electricidad que consumimos, a costes inferiores a los que los consumidores pagamos.
Es obvio que cada central tiene costes muy diferentes entre ellas, pero para los consumidores, tal y como establece la LSE, todas las centrales producen al mismo coste. Por consiguiente es obvio que la definición del Déficit Tarifario rigurosa es la segunda: no es la diferencia entre costes y tarifas sino entre costes reconocidos y tarifas. Los costes –insisto, es obvio- son otra cosa. Y esa otra cosa es menor, irremediablemente, a los costes reconocidos porque estos son, para todas las centrales, los mayores.
La pérdida de memoria histórica
En 1995 el Gobierno socialista propuso y el Congreso aprobó, la Ley de Ordenación de Sistema Eléctrico Nacional (LOSEN). Está Ley tuvo una vida de poco más de un año y en ese tiempo apenas fue desarrollada –le gustaba poco a las empresas eléctricas y a la entonces Comisión del Sistema Eléctrico Nacional- En 1997, fu derogada y sustituida por la vigente Ley del Sector Eléctrico (LSE).
La LOSEN fue, en mi opinión, una Ley ejemplar plena de posibilidades de desarrollo eficiente. Esta Ley distinguía el pasado del futuro. El pasado no se puede modificar. Mantenía la regulación retributiva de las centrales existentes bajo el marco regulatorio en el que los inversores habían tomado sus decisiones de inversión: una retribución basada en costes estándares que los inversores conocían a la hora de decidir y ejecutar la inversión. Y las nuevas centrales que a partir de entonces fueran construidas, pasarían a ser retribuidas por los precios que fijara un mercado de la electricidad basado en costes marginales complementados con primas que completaran suficientemente la cobertura de sus costes medios.
La LOSEN fue derogada por la LSE y la retribución de las centrales existentes, cuyas inversiones se había verificado antes de 1995, pasarían a ser retribuidas, en lugar de por costes estándares, también por los precios fijados por un mercado de naturaleza marginalista.
Si esto no hubiera sido así, y la LOSEN de 1995 no hubiera sucumbido bajo la LSE de 1997, hoy con el mismo mix energético, no tendríamos Déficit Tarifario y los costes de la electricidad serían, además, menores.
Y esto ¿porqué? Sencillamente porque los consumidores estarían pagando por las centrales nucleares e hidroeléctricas –es decir por el 30% de la electricidad que consumen- precios muy inferiores a los que hoy pagan. Es decir, los costes estándares bajo los que sus empresas propietarias invirtieron. Pero los socialistas que en 2004 asumieron el Gobierno no tuvieron en su memoria las reformas que los socialistas había hecho en el Sector Eléctrico desde en 1982 hasta 1995… y no revisaron la LSE de 1997 ni tampoco la interpretaron ni gestionaron como hubiera sido posible. El resultado es conocido: el Déficit Tarifario pasó de 2.000 M € a 24.000 en 2011 a pesar de que el recibo de la luz subió, en ese periodo, cerca de un 60% sin computar en esa subida el aumento del déficit, que como las hipotecas en el caso de las casas, también es parte del precio de la electricidad.
La contabilidad regulatoria
La contabilidad regulatoria es la niebla que impide un diagnóstico adecuado del déficit tarifario; la que utiliza palabras debajo de las cuales se esconden contenidos que nada tienen que ver con las palabras para que nos perdamos en el marasmo.
La regulación establece que los ingresos por venta de electricidad se liquidan siguiendo un orden prefijado: primero se retribuye el coste de la electricidad a precios de mercado y las primas de las centrales del Regimen Ordinario (RO); después los costes de las actividades reguladas entre los que destacan los costes del transporte, de la distribución y las primas fijas y variables de las tecnologías renovables y de alta eficiencia (eólica, fotovoltaica, termosolar, cogeneración y otras). Como los ingresos son menores a la suma de los costes de la energía a precios de mercado más los costes de las actividades reguladas –mal llamadas peajes- el déficit de ingresos respecto a los costes reconocidos aparece contablemente en el lado de los peajes -en el que –contra toda lógica- se ubican las primas de las centrales renovables y de alta eficiencia- a los que ya no les llegan los ingresos por estar al final de la cola en el reparto de los ingresos por venta de electricidad.
De aquí que el déficit se atribuya a las primas de las renovables y del resto del Regimen Especial (RE) y no a la diferencia entre costes reales y costes reconocidos a las centrales históricas –nucleares e hidroeléctricas-. Es la niebla que impide un adecuado diagnóstico del origen y naturaleza del Déficit Tarifario.
Desde 1996 casi ningún ministro de industria, casi ningún alto cargo de la Administración energética y, desde luego, tampoco casi ningún consumidor han comprendido, en toda su dimensión, la cuestión eléctrica. Y sin embargo, no nos encontramos ante cuestiones que sean realmente complejas ni que exijan conocimientos de gran altura intelectual. Estamos ante pura y simple aritmética: sumas, restas, multiplicaciones y divisiones que tan sólo alcanzan a configurar una larga cadena que bien podría ser seguida sin perderse. Es como un laberinto: entrar y salir sin perderse es fácil si mientras se entra se va dejando un rastro –el hilo de Ariadna- que permita luego desandar el camino, resolver el problema.
Entonces ¿Por qué cuesta tanto entender estos asuntos de la electricidad? Con frecuencia me piden que lo cuente como si fuera para niños (algunos me dicen – a la vista de la experiencia- como si fuera para Ministros).
Lo explicaré como si fuera para niños.
Pulgarcito, cuando se internaba en el bosque iba dejando piedrecitas por el camino para poder luego encontrar el camino de vuelta a casa. Fácil ¿No? Fácil.
¿Pero qué le pasaría a Pulgarcito si los personajes del bosque le cambiaran su piedrecitas de sitio?
Se perdería.
Esta es mi explicación para los niños. Entrar y salir del bosque es fácil si no hubiera personajes al acecho. Pues bien, la electricidad está llena de personajes que, cambiando las piedrecitas de sitio, dificultan seguir la cadena de restas, sumas, multiplicaciones y divisiones que permite comprender los problemas a los que nos enfrentamos en la electricidad.
No es necesario que diga quiénes son esos personajes que cambian las piedrecitas de sitio, pero si diré que son todos los que quieren colgar sobre las tecnologías renovables las responsabilidades del Déficit para exculpar de esa responsabilidad a la mala regulación del mercado de la electricidad que sobre remunera a las centrales hidroeléctricas y nucleares. Y son muchos. Además de sus propietarios son también quienes sus propietarios contratan para que sustenten sus puntos de vista: académicos de la economía y del derecho; despachos de abogados (los mejores), consultoras (todas); auditorías (también todas) y los medios de comunicación que viven de la publicidad según digan o callen.
Los números
He afirmado que si la LOSEN de 1995 no hubiera sido derogada y sustituida por la LSE de 1997, hoy, con el mismo mix energético, no sólo no tendríamos Déficit Tarifario sino que incluso el coste de la electricidad para los consumidores podría ser algo menor.
¿Cuáles son los números que permiten hacer esa afirmación? En los Costes de Transición a la Competencia se encuentra una de las claves fundamentales.
La LSE de 1997 estableció que la remuneración de las inversiones en generación existentes antes de su promulgación en 1997, serían compensadas con 8.600 M€ si el precio de mercado no superaba los 36 € MWh. Si los superara, debería considerarse que los CTC’s eran cobrados vía precios de mercado. Es decir, los consumidores pagarían a los propietarios de las centrales históricas 8.600 M €, bien por vía tarifaria o por el mayor precio de mercado pagado por los consumidores sobre 36 € MWh. Esta cifra, pactada por las empresas con el Gobierno en el protocolo eléctrico de 1996 y que recogería la LSE de 1997, permitía a las empresas eléctricas recuperar las inversiones realizadas al amparo de los marcos regulatorios en materia de retribución bajo los cuales habían tomado y ejecutado su correspondientes decisiones de inversión.
¿Por qué los CTC’s serían pagados por diferencias sobre los precios del mercado? Porque de esta manera además de garantizar a las empresas la recuperación de las inversiones realizadas, se garantizaba que los consumidores no pagarían más si los precios del mercado resultaban ser superiores a 36 € MWh como media, en los doce años siguientes, más los 8.600 M€ en los que habiá sido calculada la pérdida de ingresos de las centrales historicas por dejar de percibir los costes estándares (establecidos en la anterior regulación) y pasar a percibir precios de mercado . Estaba en juego la seguridad jurídica y la confianza legítima de empresas y consumidores en las normas.
¿Y por qué 36 € MWh? Porque en 1997 se estimó que las nuevas centrales de CCGT, marginales en el mercado, fijarían un precio para toda la generación en 36 € MWh.
El asunto es que los precios del mercado pivotaron durante los primeros años posteriores a 1997 en torno a los 36 € y el Gobierno complementó esos precios en esos años con CTCs cercanos a 2.000 M € que pagaron los consumidores por vía tarifaria. Pero en años subsiguientes, los precios superaron ampliamente los 36 € de tal manera que los consumidores pasaron a pagar los CTC’s vía precios. En 2005, vía tarifa y vía precios, los consumidores ya habían pagado los CTCs hasta el límite máximo de 8.600 M € fijado en la LSE. Sin embargo, ni en ese año ni en posteriores se produjo revisión alguna del régimen retributivo de las centrales históricas que siguen cobrando, hasta hoy mismo, los precios del mercado, muy superiores a sus costes remanentes reales después de haber cobrado los CTCs que les permitieron recuperar sus inversiones.
Y es esa diferencia, entre los precios de mercado (50/60 € MWh) ) y los costes remanentes de las centrales históricas (10 € hidroeléctricas, 20 € nucleares), la sobre remuneración que desequilibra el cumplimiento del contrato implícito en la regulación entre las dos partes que concurren en la compraventa de electricidad: empresas y consumidores, a favor de las primeras; en perjuicio de los segundos.
Estamos ante los WINDFALLS PROFIT de hidroeléctricas y nucleares. Beneficios inesperados por los inversores procedentes de un cambio regulatorio (la LSE de 1997), no de una mayor eficiencia o de una mejor gestión, que, además, no pueden ser legitimados por el mercado porque es inexistente la libertad de entrada en los segmentos tecnológicos en los que se generan –y por consiguiente el juego competitivo que ajustaría esos beneficios-. Lo que se hizo no fue, finalmente, liberalizar nada sino desregular casi todo.
Si a esta cuestión fundamental, sumamos otras ineficiencias adheridas en los diferentes y fallidos intentos por minorar los costes de la electricidad para los consumidores resultantes de la desregulación, nos encontramos con las cuestiones siguientes:
- Creación y costes de colocación y financiación del Déficit Tarifario
- Costes resultantes del mecanismo de resolución de restricciones técnicas
- Costes de los derechos de emisión de CO2 cobrados por centrales no emisoras
- Cuantía de los pagos por capacidad
- Precios de intervención de la generación de las centrales que consumen carbón nacional
- Sobrecostes insulares y extra-peninsulares no sometidos todavía a auditoría alguna.
- Sobrecostes generados por la regulación CUR-CESUR-TUR para la determinación de la Tarifa de Último Recurso
Sólo esta última cuestión ha implicado un aumento de los costes del 10% en comparación con los que hubieran soportado los consumidores si las empresas distribuidoras hubieran seguido vendiendo la electricidad al precio fijado por el mercado spot, tal como era antes de la implantación en 2009 de la regulación CUR-CESUR-TUR.
Es difícil calcular las cifras que todas estas cuestiones suponen en términos de costes ineficientes soportados por los consumidores desde la promulgación de la Ley del Sector Eléctrico en 1997. Pero cualquier estimación que podamos hacer nos conduciría a cifras mareantes. La competitividad de la economía española está en juego pero la opacidad del sector es completa.
Las cuentas de las empresas, sin embargo, están claras. Todos los años son auditadas y publicadas. Y en ellas las empresas buscan sus argumentos: “nuestros activos históricos no están amortizados” y aunque esto quiera decir poco porque eso nada nos dice sobre el nivel de costes medios de esos activos en relación con los precios que perciben, es necesario advertir que las inversiones no se recuperan sólo a través de los fondos de amortización sino también a través de los beneficios que se distribuyen, de las provisiones y de la constitución de reservas, en contra de la falsa idea que se trasmite como argumento de oportunidad. Si la contabilidad de las empresas no representara la realidad económica de los procesos de recuperación de las inversiones –en el caso de que estos se hayan producido en términos económicos- la gestión económica de las empresas podría ser calificada, cómo poco, de imprudente.
A este tipo de comportamientos no suelen escapar las grandes empresas que carecen de propietarios identificables. La banca es un ejemplo en plena actualidad. Y suelen estar incentivados por la búsqueda de resultados cortoplacistas, muy queridos por los accionistas anónimos y episódicos de las grandes empresas en quienes los ejecutivos encuentran, casi siempre, amparo.
Al respecto podemos hacernos algunas preguntas ¿Qué destino dieron las empresas eléctricas a los 8.600 M € cobrados por diferencias en concepto de CTC’s que tenían por objeto la amortización de los activos históricos y no su distribución a los accionistas? ¿Qué destino están dando a los Winfalls que desde 2005 está proporcionando este mercado de la electricidad que lejos de ser un instrumento de la liberalización del sector lo es de su desregulación?
Podríamos seguir haciendo preguntas por cada una de las adherencias señaladas. El sector eléctrico en el centro de la crisis. Un Oliver Wyman de turno, blindado frente a las presiones y los compromisos, debería aportar transparencia.
Pero no se trataría de recurrir a auditorías convencionales, que estas se hacen todos los años, sino a una auditoría regulatoria del Sector Eléctrico que pudiera sentar las bases de la revisión de la regulación que ya fue prevista por la Ley del Sector Eléctrico de 1997 y por el Protocolo Eléctrico de 1996 del que fue consecuencia.
Las empresas siempre quieren hablar de contabilidad, pero no. Lo que a los ciudadanos les importa es la economía y la regulación.
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